□本报记者苏永通实习生蔡木子许中科发自北京
“工期”延长6月22日,新华社受权发布《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》(以下简称《规划》)。该《规划》被视为中国反腐领域的一个标志性文件,其重要性透过下述两点得以一见:一、《人民日报》专门为其配发社论的“规格”；二、对《规划》的贯彻落实纳入官员的政绩考核,直接影响其奖惩升迁。
反腐在近些年一直被中国共产党视为关系着“生死存亡”之事。《规划》于汶川大地震第二天印发党内,即使在举国抗震期间,5月23日,中共中央仍就此专门召开全国电视电话会议,中纪委书记贺国强代表中共中央进行动员部署。
据了解,《规划》出台的背景,是对3年前印发的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》(以下简称《纲要》)落实与细化。2005年1月出台的《纲要》正式将“预防”确立为反腐败工作战略,提出构建惩治和预防并举的反腐败体系。3年后,从《纲要》到《规划》,构建惩防腐败体系有了更具操作性的“图纸”。
只是《规划》提出到2012年建成惩防体系基本框架,“工期”比《纲要》提出的2010年延后了两年。
中央党校教授林喆说,构建惩防体系是一个巨大的“社会工程”,须以科学态度对待。按照她的说法,反腐败也要落实科学发展观。“过去是抓几个贪官就算是反腐败,现在要将廉政建设作为一项系统工程,有阶段性要求。”林喆说,执政党一方面充分认识到反腐败工作的复杂性和长期性,而另一方面,由于)灾、地震等突发事件不断,在一定程度上也造成延误的影响。
而“规划”与“纲要”最大的不同,在于对“源头治理”的制度化要求。中央党校教授高新民说,前三年没有专门规划,每年中纪委全会梳理大致思路；而《规划》具有前瞻性,原本被一句话带过的内容,有了明确的制度构想。“施工”蓝图
正如《纲要》名称,执政党希望建立的惩防腐败体系框架的三根“支柱”是“教育、制度、监督”,用官方语言讲叫“三位一体”,“教育是基础,制度是保证,监督是关键”。
制度建设被作为执政党近年来反腐的最突出成绩。一位仔细研读过《规划》的专家颇有感触,《规划》中的一些措施,比如“试行党代表大会常任制”、“研究制定《地方党委委员、纪委委员提出罢免或撤换要求处理办法(试行)》”,不仅是反腐举措,更是关系到党的基本制度。引人注目的是《规划》明确提出“逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围”,相比十七大报告中“探索扩大党内基层民主的多种实现形式”的概括性表述,较少见诸正式文件的“直接选举”一词,更让专家们感到惊讶。
专家注意到,《规划》对一些反腐理念提出探索其“具体实施办法”,而对一些举措要求建立“具体制度”,显示了从理念到制度建设、从条文到现实操作的努力。
让人印象较深的地方还包括:
除了党政机关、国有企业外,高等学校也被列入“加强巡视”的范围。“一方面任何一个领域、行业都有腐败的可能,另一方面,高校也不是与世隔绝的世外桃源,这几年它手上掌握的资源越来越多,学校面向公众,它有什么问题,大家都看得清楚,中小学也一样。”中央党校教授高新民说。
《规划》提出要“重视和支持新闻媒体正确开展舆论监督”,除了强调官员要自觉接受监督,也强调新闻媒体要“把握正确导向,注重社会效果”。“政企分开”一段时间曾淡出人们的视野,今次重新被提及。“现在说明还有些死角,比如交通口、铁道、林业……国有企业领导人和政府官员是两类人才,且涉及利益冲突,互相调动需要斟酌。”清华大学廉政与治理研究中心副主任任建明说。在人事制度改革方面,重要干部提名需要无记名投票,公务员退出机制也是第一次被强调。高新民说,“初始提名”至关重要,民主的程序再完善,要是提名权掌握在少数人手里的,所谓的程序正义也彰显不出来。落实检验
受访专家认为,尽管《规划》对《纲要》做了细化,但这张“规划图”更多还是继承《纲要》的一些精神,而在可操作性上仍有较大改进的空间。
林喆发现,这几年广受社会讨论的一些举措,在《规划》中并未提到。比如被广泛呼吁的官员财产申报制度、离任考核制度等,还有因最近的阜阳“白宫事件”而颇受关注的举报人保护制度。
目前中国已有1200多件党风廉政和反腐败法规制度,绝大多数是红头文件,既显示制度建设成果,也凸显立法滞后格局。“研究了十多年”的反腐败法,目前未见有明确的立法指向,仅模糊提及将“适时将经过实践检验的反腐倡廉具体制度和有效做法上升为国家法律法规”。
任建明认为,除了具体手段外,《规划》制定的目标有些抽象,难以衡量,有待更“关心结果”。“比如我们经常总结说搞了多少教育活动,查办了多少案件,但这些代表反腐败工作取得怎样的作用,有多大的威慑效果?”他建议参考世行或透明国际等组织的国际标准,或开发自己的评价体系。
但林喆表示理解,她说,纪委特别重视权衡反腐败的利弊,考虑国家和社会的承受力。“我们也劝自己不要心急。”中央纪委副书记、惩治和预防腐败体系建设工作领导小组副组长李玉赋在接受专访时强调,贯彻落实《规划》是“全党必须抓好的一项政治任务”,他说,贯彻情况将被列入领导干部考核评价范围,作为反腐败的“王牌”,中央纪委、中央组织部巡视组也将进行检查。
林喆曾在中纪委巡视组巡视中央党校时,现场接受咨询。她说,更重要的评判者是广大基层党员和群众,比如谈到加强党内监督,首先应该创造让普通党员多说话的机会。
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